天津华明镇“宅基地换房”城镇化模式调查

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天津华明镇“宅基地换房”城镇化模式调查
发布时间：2013-04-01 03:15　　来源：21世纪经济报道
华明镇房屋置换搬迁中，情况之复杂超出一般　　本报记者刘玉海天津报道　　作为现代化的重要标志之一，城市化在2012年底召开的中央经济工作会之后成为中国最炙手可热的政经命题，如何积极稳妥推进城镇化，成为这个国家试图破解的“现代性转变”中最核心的命题之一。　　事实上，改革开放30多年来，中国差不多以平均每年一个百分点的速度迅速向城市时代迈进。尤其是本世纪头十年，城市化进程大大提速。与此同时，各种不同的城镇化模式也在实践中破土而出。　　天津东丽区华明镇自2005年开始探索“宅基地换房”、“三区联动”、“三改一化”的城镇化模式以来，一直备受瞩目，不仅迎来了多达七千余次的参观考察团，亦成为2010年上海世博会“城市最佳实践区项目”，向全世界展示其成果，以诠释这届世博会“城市让生活更美好”的主题。　　不同于全国各地风起云涌的以“小产权房”建设为代表的农民自下而上的城市化探索，华明镇的城镇化模式自始至终由政府自上而下主导推进——从天津市长黄兴国6年内先后到华明镇100多次，即可看出政府推动力量之大。　　时过8年，华明镇的城镇化模式已基本成型，而对其评价则呈现为冰火两重天的极端：不满的村民将其视为对其土地权益的掠夺，并持续不断的在诸如全国“两会”、“十八大”这样的敏感时点一次次上访；而主导这一模式的政府官员则将其视作为民谋福利的重大改革创新，并对村民的质疑不满与上访感到“委屈”。　　如此差异巨大的评价背后，华明镇的城镇化模式究竟是一种什么样的城镇化路径？其间的利益究竟如何调整，村民得到了什么，又失去了哪些？　　1. “一步到位”的城镇化　　华明镇地处天津东丽区，位于滨海新区和天津市区之间，距天津市区10公里左右，离天津机场则只有3公里。即使早高峰时段，从天津市中心的火车站出发，沿着（天）津汉（沽）公路到华明镇，也不过半小时。　　华明镇12个村庄合计4.5万多人，全镇156平方公里，占东丽区总面积的1/3。虽然华明镇村子个数不多，但规模大，最小的村也在2000人以上，8000人以上的大村庄有3个。　　由于紧邻天津市区，在改革开放后，华明镇也进行过几轮小城镇建设。先是上世纪八十年代初国家提出“明星村”、“小康村”建设——落实下来的，无非是修修路、清清垃圾种种树，连路灯都装不起；然后是1990年代的中心村建设，以大的村子为中心，集资建房。这一时期，华明镇的赤土村和贯庄村成为风头最劲者，统一规划建设格局、划拨宅基地，建起了一批楼房和单门独户的二层小楼房，贯庄村更因在东丽区农村中最早安装路灯而全市闻名。　　“但是2003年左右，发现华明镇农村的过去的这种建设与未来发展之间的一系列矛盾。”天津东丽区政协副主席、华明街道委员会（亦即之前的华明镇）党委书记张长河说。　　在张长河看来，这些矛盾表现在：中心村建设过程中虽然有规划建设上的进步，村民住进了楼房，但连上下水都没有、依旧是土暖气，居住区整体环境得不到改善，村民还是乱泼乱倒、乱堆乱放，“屋里电灯电话、屋外脏乱差”；更重要的是，穷的更穷、富的更富——当时的楼房需要购买而不是置换，谁有钱谁买的房子就大，也就意味着其占的宅基地更多，造成事实上村民享受宅基地权力的不均等；并且，村民虽然住进了新建的房屋，但原来的房屋不拆，“造成村庄无序扩展、蔓延”。　　“这样发展下去，农村无序扩张，不可能向城市化迈进。”张长河说。　　与此同时，华明镇也面临天津改革开放的新形势：滨海新区跃跃欲试，试图成为国家战略，将东丽区的5个村、2万多人纳入滨海新区规划。这样的形势下，“如果华明镇继续按过去的路子发展，迟早免不了建了新楼又被拆的命运。”张长河说。　　怎么解决农民房屋不再被拆、所有的老百姓都达到一个相对都好的生活？华明镇试图“一步到位实现城市化”。　　就在华明镇试图调整规划、改变发展路径之时，时任天津常务副市长黄兴国2005年在华明镇的一次入户调研中，提出了村民用“宅基地换房”、而不用自掏腰包买房就可实现城镇化的办法。　　所谓“宅基地换房”，是种通俗叫法，按国土资源部的严格叫法，则是“城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩”的一种模式。这一模式具体而言，就是高水平规划适于产业聚集和百姓聚居的新型小城镇，农民以其宅基地按规定标准无偿换取小城镇中的住宅，农民迁入小城镇居住后，其原有的宅基地统一整理复耕，实现耕地占地平衡，农民集中居住集约出来的集体建设用地出让收入用以平衡小城镇建设资金。　　2. 惊动国土部的“宅基地换房”试点　　2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。　　8天之后，天津市政府正式发函同意华明镇以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设，并给予其还迁房建设以经济适用房的相关优惠政策，对其集约出来的土地招拍挂出让的政府收益部分予以返还。次日，天津市发改委批复同意华明镇示范小城镇建设立项。　　2006年4月14日，国土资源部为华明镇下达小城镇建设土地周转指标。同月，华明镇农民还迁房开始动工建设。　　在实际操作中，东丽区政府成立滨丽公司，作为华明镇的投融资和建设主体，以小城镇建设中集约出来的宅基地出让收益权质押获得国家开发银行20亿元贷款授信。　　华明镇原有12个村庄，宅基地共计12071亩，新城镇建设占用耕地8427亩。村民全部搬入新镇后，拆除原来的村庄进行复垦，可实现占用耕地的平衡。新城镇建设的8427亩土地中，农民还迁房建设占地3476亩，其余4951亩土地规划为经营开发用地，其出让收益用来平衡新城镇建设的资金。　　根据天津市发改委对华明示范镇建设立项的批复，该项目概算总投资39.67亿元，其中，征地费12.06亿元，建设费10.37亿元，配套费14.56亿元，不可预见费1.25亿元，利息1.43亿元。　　据张长河介绍，当时保守测算，集约出来的集体建设用地出让收入在38亿元，基本可实现小城镇建设的资金平衡。2007年9月，华明新市镇建设完工，完成了5.618平方公里的基础配套工程，建成农民还迁住宅162.54万平方米、公建房屋20多万平方米。实际投入建设资金47.8亿元，而土地出让收益超过50亿元，“资金和土地双平衡有余。” 　　化名新市镇建设完工后，房屋置换搬迁随即启动。按照华明镇制定的房屋置换标准：农民原有房屋的主房按照1：1置换面积（建筑面积），附属房屋按2：1的面积置换。如果家庭成员原居住面积人均不足30平方米，置换时可按照1000元/平方米的建筑成本价购房至人均30平米。超出人均30平米面积的，5平方米内按1000元/平方米认购，超出5平米的部分，按照每3800元/平方米认购。“如果不要房子，只要钱，那么政府以每平方米3800元至5000元的标准来补偿。围墙、树木，用货币折价补偿。” (责任编辑：admin)
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